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遵义市人大常委会关于全市生态环境保护检察工作开展情况的调研报告

2016-04-27 来源:

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

市人大常委会生态环境保护检察工作调研组在刘志义副主任的带领下,于2016年3月下旬至4月上旬,对全市生态环境保护检察工作开展情况进行了专题调研,现将有关情况报告如下:

     一、主要成效

近年来,全市两级检察机关按照守住发展和生态“两条底线”工作部署,紧紧围绕“生态遵义”建设步伐,充分发挥检察职能,积极、有效、主动作为,为全市生态环境保护作了大量工作,取得了明显成效,多次获得上级组织的表彰。

一是组建机构、整合资源。按照“1+4”的模式,先后在市人民检察院和仁怀等四个生态环境保护重点县(市)设立生态环境保护检察机构,行生态环境保护检察之责,其它10个县(市、区)整合民事行政检察资源,合署履行生态环境检察职责,基本上解决了有人管事的问题。二是强化宣传、注重预防。通过预防咨询、预防讲座、警示教育等形式,对发现的苗头性、倾向性问题和监管缺失、制度漏洞等,积极向相关部门发出检察建议,帮助完善制度、强化监管。如仁怀市检察院针对赤水河水质异常,联合相关部门开展调查,针对发现的问题提出对策建议,取得明显成效。同时,通过新闻发布会等方式,向社会公布检察机关开展生态保护检察工作情况,扩大群众知晓率。三是依法监督、增强实效。为进一步防止部分行政机关有案不立、有案不移、以罚代刑等现象,通过向有关机关下发《要求说明不予立案通知书》、《检察建议书》等形式,督促行政机关依法履职,增强生态环境保护监督的实效。如桐梓县检察院对该县天门河水库饮用水水源保护区内的养殖场问题,向桐梓县政府发出《检察建议书》,桐梓县政府采纳其建议,责成相关部门关闭、搬迁所涉养殖场。四是沟通联络、建立机制。全市检察机关坚持“监督与支持并重,监督是手段,支持是目的”的工作思路,加强与行政机关的沟通联络,依法行使法律监督权,支持行政执法部门依法履职。注重与环保、林业、公安、法院等单位的协调联动,加强工作衔接,共同研讨生态违法犯罪的发案特点和规律、法律适用难点疑点以及面临的新情况,完善生态环保行政执法和刑事司法衔接机制,共同发挥好行政执法与刑事司法之间的整合作用,推动生态环境综合治理。目前,全市检察机关与有关行政执法部门共建立长效工作机制29个,对生态环境保护提供了重要保障。五是改革创新、形成合力。全市检察机关积极践行恢复性司法理念,在加强打击的同时,更加注重生态修复,实现刑罚的打击、教育和补偿等功能。对部分危害生态环境的案件,将当事人恢复生态情况纳入刑事犯罪综合评价体系,成效显著,在全省推广。虽然遵义市不是公益诉讼试点地区,但我市检察机关积极在现行法律规定的框架内探索生态环境的公益保护。如余庆县检察院在对被告人刘某非法占用农用地案提起公诉时,向法院提起刑事附带民事诉讼,要求刘某对被其破坏的林地进行补植复绿,获得法院支持。

六是重拳出击、惩治犯罪。对破坏生态环境资源各类刑事犯罪,检察机关依法加大提前介入力度,始终保持露头就打的高压态势,有力地制止和震慑了犯罪。对严重破坏生态环境的行为,在督促有关机关开展刑事立案侦查的同时,同步启动职务犯罪查处的“一案双查”机制,效果明显。如对遵义县某石材加工厂违法占用林地的现场督查中,发现实际占用林地面积与林业部门上报面积严重不符,检察机关立即启动职务犯罪和刑事案件“一案双查”机制,有力地打击了犯罪。

二、存在的问题

一是公民环保意识相对薄弱。近年来,随着环境保护宣传的逐步加大,越来越多的群众开始意识到环境保护的重要性,但由于受地区条件、文化程度、经济发展水平等原因的限制,部分群众和少数公务人员对自身随意破坏环境的行为习以为常,对他人破坏环境的行为也事不关己,放任了破坏环境的行为大量存在,失去了公民应有的监督作用,特别是在行政执法机关监管较为薄弱的边远地区,尤为突出。

二是环境执法力度较弱。在新环保法实施以前,除《治安管理处罚法》对涉及污染、破坏、影响环境的行为处以行政拘留外,其他法律和行政法规对环境违法案件的最严厉的行政制裁手段就是罚款,而且是单位承担,对企业负责人和责任人员没有影响,出现“守法成本高、违法成本低”的现象,致使部分企业无视法律的存在。新环保法实施后对环境违法规定了严格的制裁方式,但由于受思想观念、发展方式等因素影响,部分地方执法不是很严格,监管失之于宽,仅凭单一的行政手段难以构成有力威慑,必须借助司法手段,才能有效打击环境违法犯罪行为。

   三是行政执法部门职责不清。按照我国现行法律规定,有权行使环境监督管理权的有公安、环保、水利、国土、农业、林业等部门,但是法律并没有对各部门的职责权限进行确切规定,导致在环境监督中存在执法主体林立、多头执法现象,严重影响了环境执法的实效,造成部分问题久拖不决,无人管理,群众意见较大。 

四是行政执法与刑事司法衔接不畅。十八届四中全会提出,“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”,并强调要“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”,即“两法衔接”工作制度。“两高”、环保部、公安部等出台了落实“两法衔接”工作的有关规定。但由于这些规定过于原则,可操作性不强,我市有关机关在案件移送、证据认定等方面存在偏差,“两法衔接”机制不畅,达不到应有效果

五是存在行政干预和地方保护主义现象。部分地方领导干部仍唯GDP至上,重经济发展而轻环境保护,对一些生态环境保护案件涉及地方重大经济利益时,地方政府本位思想较重,有行政干预涉违案件处理的现象,增加了司法机关依法办案的难度。

六是检察机关工作开展与现实需要存在差距。第一,监督力量不足。全市两级检察机关仅有5个专职生态检察机构,从事专(兼)职工作的人员仅有30人,而生态检察工作涉及水、气、渣、树、矿等领域,集侦查、批捕、起诉等各种检察职能,在生态环保案件呈逐年上升的情况下,现有的力量要有效开展工作心有余而力不足。第二,打击犯罪力度不够。一方面,大量的破坏环境犯罪行为,部分行政执法机关以罚代刑,罚款了事,没能进入检察起诉环节,仅仅停留在行政处罚的层面;另一方面,在现行体制下,检察机关人、财、物均受制于地方,在办理对地方发展有积极影响的企业所涉的环境保护案件时瞻前顾后,畏首畏尾。第三,环境公益诉讼处于探索阶段。由于我市无环境保护公益组织,也不是检察机关提起环境保护公益诉讼的试点地区,涉及不特定对象的环境保护案件受害人的利益得不到依法保护。检察机关只能探索以附带民事诉讼的方式追究有关人员的责任,但由于法律规定不完善,检察机关在提起诉讼时面临收集证据、鉴定评估、赔偿归属等一系难题。  

三、建议意见

生态环境保护,事关每个人的切身利益,关系经济社会可持续发展,是全社会应当共同关心、关注和为之努力的重大课题。全市检察机关应立足于本职工作实际,按照国家有关法律规定和上级机关的统一部署,主动履职、充分履职、惩防并举,力求在生态环境司法保护方面取得新的更大实效,为遵义“守底线、走新路、奔小康”作出应有的贡献。

一是加大宣传,提升群众环保意识。发挥法律监督机关的优势,以预防教育、警示教育、案例教育等形式重点宣传破坏环境的法律责任。探索设立有奖举报和发挥控告申诉部门作用等方式,畅通社会公众举报环境违法行为渠道,积极倡导公民绿色生活方式、企业绿色生产方式,努力在全社会形成人人保护环境的良好氛围。

二是强化监督,督促行政机关依法履职。以监督行政机关有案不立、有罪不究、以罚代刑等为着力点,对重点领域、重点地区、重点行业有可能存在或已经存在的环境违法行为,以检察建议等形式,对有关行政机关作出必要的警示提醒,督促其依法履职,减少和预防犯罪发生,尽可能实现检察建议全覆盖,切实增强检察建议落实力度。

三是注重衔接,形成保护环境的工作合力。各级检察机关要按照“围绕中心,服务大局”的工作要求,及时向党委汇报工作开展情况,自觉接受人大的法律监督,争取对环境监管工作的理解与支持;就有关环保案件线索来源、案件移送、标准和程序等及时与法院、公安、环保等单位沟通协作,形成监督管理的有效合力;对影响较大或干预严重的环境保护案件,可采取市县检察机关联动的方式侦办,既集中力量、又避免不必要的干扰,一举多得。

四是惩防并举,重拳出击惩治生态环境领域犯罪。对群众反映强烈、损失后果严重、社会影响恶劣的环境案件要积极履行批捕、起诉职能,依法予以打击;要善于发现和掌握环保案件背后的徇私舞弊、官商勾结、钱权交易等行为,对利用职权进行犯罪的人员绝不纵容、姑息;加大对人民法院审判活动和刑事、民事、行政判决裁定的执行情况监督,促进判决裁定的有效执行。

五是开拓创新,不断提升监督水平和质量。在现有人员编制不增的情况下,通过整合内部资源业务培训、骨干稳定等形式增强队伍素质,为开展工作提供必要的保障;探索打破行政区划限制的环境案件监督形式,对环境案件实行集中管辖;学习借鉴外地成功经验,与民政、环保等有关部门配合,在我市指导、培养建立具有环保性质的公益组织,解决环境公益诉讼中存在的矛盾和问题;继续探索已经开始实施的生态修复和提起附带民事诉讼实践,注重法律实施的社会效果、经济效果的有机统一;注意环境保护检察工作经验的总结、提炼,为开展公益诉讼作必要准备。