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关于人大依法讨论决定重大事项的研究

2015-07-21 来源:

 

关于人大依法讨论决定重大事项的研究

遵义市人大农经委课题组

 

根据《中共遵义市委办公室关于印发〈2015年度市委重大课题及专项课题调研工作计划〉的通知》安排,由市人大农经委成立课题组,在现有法律法规和以往工作经验的基础上,就人大依法讨论决定重大事项有关问题进行了专题研究。通过深入学习《宪法》、《组织法》、《监督法》等有关法律条文,认真学习领会党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,对市人大常委会成立以来行使重大事项决定权的有关情况进行梳理,对部分外地人大讨论决定重大事项开展情况进行比较分析,课题组对人大依法讨论决定重大事项的有关工作进行了初步研究,现报告如下

党的十八届三中全会明确指出“健全人大讨论、决定重大事项的制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。依法讨论决定本行政区内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民族、城建等工作的重大事项,是《宪法》和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权,是代表人民行使国家权力的重要体现。进一步加强对地方人大依法讨论决定重大事项的研究,是深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神的要求,也是加强地方民主法治建设和人大自身建设的迫切需要,对于完善地方依法决策、民主决策、科学决策,防止决策失误,推动地方经济社会又好又快地发展,具有积极的作用。

一、市人大依法讨论决定重大事项有关情况

市委领导下,自1997年10月市一届人大及其常委会成立以来,历届市人大常委会十分重视依法讨论决定本行政区内重大事项的工作及时制定出台相关规定,为人大依法讨论决定重大事项提供了制度保证,并对重大事项决定权的运用进行了积极探索。通过依法行使重大事项决定权,市人大常委会把党委决策通过法定程序,依法转化为全市人民共同意志,有力地推动了我市经济社会又好又快的发展。

1、相关制度修订情况:市一届人大常委会依法于1998年10月市一届人大常委会第六次会议制定并通过了《遵义市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项有关规定》,正式启动了市人大依法讨论决定重大事项工作。后根据工作实际情况,分别于1999年12月和2005年12月两次对《规定》进行修改和完善,并最终形成了《遵义市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》。《办法》共19条,分别就重大事项的界定、提请、报告材料的要求、讨论程序、审议和作出决议、决议的执行等方面作出了相应规定和要求。

2、讨论决定重大事项情况:一是市人大每年按法律规定审议市政府财政决算、预算调整报告,依法作出决议,促进了财政工作规范有序运转,确保年度财政收支平衡。二是市人大分别于2003年、2008年先后两轮作出《关于市人民政府与国家开发银行开展金融合作的决议》,批准市政府融资贷款计划,推动政府与银行合作,为加快城市基础设施建设提供资金支撑。三是市人大常委会分别在四五普法、五五普法和六五普法期间,作出《关于加强法制宣传教育的决议》和《关于深入开展法制宣传教育,建设“法治遵义”的决议》,进一步推动法治遵义建设。四是市人大常委会于2010年作出《关于命名“市树、市花”的决定》,决定命名桂花为遵义市“市树”,映山红为遵义市“市花”推动遵义创建国家园林城市、国家环保模范城市、国家卫生城市和全国文明城市发挥了积极作用。五是市人大常委会分别于2004年、2011年批准遵义市与美国佛罗里达州萨拉索塔市和江苏省苏州市缔结为姐妹城市和友好城市,并授予美国公民波登·沃尔夫先生“遵义市荣誉市民”称号,为扩大遵义对外开放,提升遵义的对外知名度和影响力产生了一定的作用

、外地人大的有关做法

经课题组交流、查询,截至2014年底,全国省级人大除北京、宁夏、新疆外,其他28个省(区、市)人大常委会先后出台了关于重大事项决定权的地方法规。地、市(州)一级人大绝大多数都先后制定了相关制度,开展了相关工作。在此,简单介绍贵阳、杭州、广州三市的相关做法和经验。

1、贵阳市人大的做法贵阳市人大于1998年10月启动依法讨论决定重大事项工作,并于2005年10月重新制定并施行相关规定2005年至今,除历次代表大会及常委会作出的常规性、一般性的决议、决定外,分别作出《关于对“门前三包”责任制度执行工作加强监督的决定》《关于切实做好<贵阳市建设生态文明城市条例>贯彻实施工作的决定》《关于依法推进教育立市战略实施的决定》、《关于加强城乡违法建筑整治工作的决定

2、杭州市人大的做法1996年7月杭州市人大常委会启动依法讨论决定重大事项工作。近年来,杭州市人大及其常委会先后就该市实施“六大战略”、“破解七难”、公交优先、食品安全等重大问题,先后作出了《关于深入开展全民义务植树活动的决议》《关于促进改革创新的决定》《关于促进改革创新加快推进重点难点工作的决定》《关于在全市人大代表中开展“创东方品质之城、建幸福和谐杭州、尽人大代表职责”活动的决定》《关于加快运河综合整治的决议》《关于实施引水入城工程加快城区河道整治的决议》《关于加强人民法院执行工作的决议》《加快推进杭州天子岭循环经济产业园区建设的决定》《关于加强杭州食品安全工作的决议》《关于实施“公交优先”战略、加快推进品质公交建设的决定》。

3、广州市人大的做法广州市人大常委会建立了与市委、市“一府两院”协商确定重大事项议题的沟通协调机制制定专门的年度讨论决定重大事项工作计划有效确保重大事项决定权的行使同时,广州市人大还围绕市委中心工作,灵活掌握工作节奏,及时将未列入计划的重大事项主动纳入常委会讨论决定工作。近年来,广州市人大分别听取和审议了该市部分行政区划调整、政府职能转变和机构改革城市总体规划(2011—2020)、本级政府负有偿还责任债务举措和偿还计划市医疗卫生设施布局规划(2011—2020)、广州教育城规划建设、强化重大交通基础设施建设举措、地铁建设与新型有轨电车规划建设、深隧排水系统工程建设、自来水价格调整、“万亩果园”保护发展、“菜篮子”工程建设、与外国地方政府建立友好关系及荣誉市民人选重大事项,并分别作出相应决议、决定。

行使重大事项决定权中存在的主要问题及原因

一是制度执行不到位,该提交人大讨论决定的重大事项,未按规定提交人大审议、决定。一方面,由于体制方面的原因,在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合方面做得不到位,没有处理好党委决策、人大决定、政府执行三者之间的关系地方党委、“一府两院”为了追求行政效率,往往忽视了人大依法行使重大事项决定权的职权和功能,提交市人大讨论决定的重大事项微乎其微,市人大讨论决定重大事项逐届减弱、逐年减少,制度几乎形同虚设另一方面,由于全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的专门的法律法规,宪法》、《组织法》和《监督法》对地方人大常委会行使重大事项决定权只是作了原则性规定,尽管多地人大对重大事项分别作出了不同的界定但实际操作中都难以把握,对政府的约束力不强。且地方许多重大决策都是党委定的,从而导致地方政府该提交人大讨论、决定的重大事项,未程序提交人大讨论决定。同时,地方人大行使重大事项决定权主动强,主动党委汇报,与“一府两院”的协调和沟通不够,主动要求作出决定少,多数决定都是从支持政府工作角度出发,被动作出相应的决定。

二是制度不健全,重大事项界定不严密、程序不规范。工作实践看,凡是法律作出明确规定、必须由人大及其常委会决定的重大事项,如调整预算、审批决算等,决定权行使得较为经常和规范;而对宪法和法律只作出概括性规定的重大事项,因缺乏明确的界定,在决定权的运用上做得就不够。虽然地方人大在制定相关制度时都对重大事项的内容进行了一些界定,对报请对象、报请要求、讨论决定程序等进行了相应规范,关规定较为笼统,弹性太大,可操作性不,使讨论决定重大事项往往流于形式。

论证、讨论体制健全,实施情况跟踪监督不够从工作实践看,人大常委会对重大事项的科学论证、充分讨论、集中民智的过程不够。由于事前沟通不够、制度规定不明确,“一府两院”提请人大审议重大事项普遍预留时间不多,加之自身行政管理干部多,专业技术人员不足,又未建立有效的专家决策咨询制度因此,市人大常委会通过的多数决议、决定论证与讨论不够作出的决定质量不高,决议、决定的实施情况跟踪监督不,缺乏后续跟踪评估,导致一些决议、决定的实施效果不理想

进一步完善人大依法讨论决定重大事项的建议

进一步修改完善《遵义市人大常委会讨论决定重大事项的办法》

《办法》自1998年制定并通过后,分别于1999年12月和2005年12月两次对进行了修订,但随着形势的发展,目前其部分内容已不适应中央对人大工作新要求,也无法及时满足加快推进社会主义民主法治建设的需求,尽早对其进行修订完善就显得尤为必要。在修订《办法》时,应重点注意以下几个方面:一是进一步科学界定重大事项。所谓重大事项,应该是在本行政区域内,对经济社会发展、社会和谐稳定、政治清明廉洁、法律法规施行、公民权益保障等方面,具有涉及面宽、程度深、影响大、持续时间比较长的事项即:宪法和法律、法规明确规定的应由人大常委会讨论决定的事项;本地经济社会发展和民主法制建设中带有全局性、根本性、长远性的事项;在某个阶段事关人民切身利益、且备受各界关注的社会热点、难点问题,应纳入人大讨论、决定重大事项的范畴同时重大事项界定应全面对于能够具体化的重大事项应尽量明确,以便增强人大讨论、决定重大事项的可操作性。二是按照“制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”的原则,进一步完善人大讨论决定重大事项程序。首先,重大事项的提请时间应充足,参照监督法对听取专项工作报告的规定,将重大事项的提请时间适当提前,以利于保障重大事项在常委会会议上的审议时间,充分听取委员们的审议意见、建议,确保决议、决定符合法律规定,符合事物发展规律,符合地方实际情况其次,对事关人民群众切身利益的重大事项,决定前应探索公民旁听、召开听证会等方式,广泛征求群众意见,确保决定体现人民利益。三是进一步抓好人大作出决议、决定的事后监督,运用多种监督方式,对决议、决定落实情况进行跟踪监督,督促有关方面不折不扣落实决议、决定要求,并逐步建立重大事项实施效果评估体系,细化、量化评估指标,确保人大决定一件,办实一件。四是报请单位提交人大讨论、决定的重大事项内容进一步详实、缜密,不但要有重大事项的基本情况,还应当包括事实依据和有关的法律、法规、规章和政策依据,决策方案及其可行性说明,有关数据统计、论证、听证和调查分析等相关资料,以利于人大常委会讨论、决定。

进一步处理好党委决策、人大决定和政府执行之间权力运行关系

党的十八届四中全会指出“党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履职,开展工作统一起来”,“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。做好人大依法讨论决定重大事项工作,一是党委要进一步加大对人大依法行使决定权的领导和支持人大的决议、决定,是把党的主张同人民和国家的意志统一起来过程,使党的主张经过法定程序变为国家的意志和人民的自觉行动,树立人大的权威,实质就是树立党委的权威。二是人大常委会要进一步坚持重大事项向党委请示报告制度,始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,确保人大工作正确的政治方向。常委会党组要将重大事项讨论、决定和监督实行等情况及时向党委报告认真贯彻落实党委意见要求善于将党的主张通过法定程序转化为人民意志,将党委的决策部署凝聚成人民的共识和力量,在党委的坚强领导下,与有关方面协调一致地开展工作,做到到位不越位,行权不越权,尽职不失职,实现人大讨论、决定重大事项与党委中心工作同心、同向、同步。三是政府也要在党委的领导下,依法行政,自觉接受人大监督,认真贯彻落实人大的决议、决定。要按照十八届四中全会的要求,进一步健全依法决策机制,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经科学论证、条件不成熟或经审查不合法的重大事项,不得提交党委决策、人大决定。

进一步加强人大自身建设

由于重大事项内容涵盖社会经济的方方面面,人大讨论决定重大事项,必须对重大事项合法性、必要性、可行性、可操作性进行全面审查并作出相应决定,这就要求从事相关工作的人大同志必须熟练掌握相关法律和业务知识,就必须进一步加强人大自身建设,不断提高自身的水平和能力一是要进一步加强人大机关的学习与培训,着重学习党的路线、方针、政策,宪法和法律、法规知识以及人大工作方法、程序,及时学习和领会各级党委的重大决策部署和中心任务,切实提升从事人大工作同志的业务能力和政策水平。要进一步优化常委会机关及常委会组人员结构,增加人大常委会机关工作力量,逐步提高机关工作人员和常委会组成人员中专业类人才的比例,逐步改善人大常委会机关年龄结构、知识结构,以适应新时期人大工作需要。三是聘请有关专家学者参与重大事项的评估、论证和讨论,认真听取专家的建议和意见,确保人大所作出决议、决定的科学性和针对性。四是要认真践行党的群众路线,密切与代表、与人民群众的联系,听取群众的意见和呼声,使人大常委会作出的决议、决定更加合民情、顺民意、得民心。 

 

课题组组长:戴贵兵  遵义市人大常委会副主任

    长:蒋裕霞  遵义市人大农经委主任委员

    员:马    遵义市人大农经委副调研员

           遵义市人大农经委办公室主任

    笔:戴贵兵、